提高站位 污染防治推动行业生态文明建设

树牢意识 错峰生产推进供给侧结构性改革

——水泥常态化错峰生产政策解读（一）

2020年12月21日，工业和信息化部、生态环境部联合印发了《关于进一步做好水泥常态化错峰生产的通知》（工信部联原〔2020〕201号）（以下简称《通知》），受到了行业广泛关注，振奋了行业精神，坚定了行业信心，赢得了行业好评。

一、《通知》制订背景

《通知》既呼应了近年来开展水泥错峰生产工作的系列文件，又加强了“十四五”期间乃至较长时期内对水泥常态化错峰生产的指导。错峰生产率先发端于水泥行业，从发展过程来看可分为四个阶段。

第一阶段是试点示范阶段。为了缓解水泥产能严重过剩矛盾，同时避免大气污染叠加，2014年全国两会期间，18位政协委员联名提交《关于促进构建北方四省一区（黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、河北）水泥和采暖错峰生产协调机制的构想》的提案，提出在秋冬季采暖期间统一停止水泥窑熟料烧成工序的生产，与供暖锅炉进行错峰防止污染物排放叠加的建议。为落实领导要求和回复提案，工业和信息化部会同中国水泥协会和媒体等开展调研，提出“舆论推动、政府引导、协会协调、先行试点”原则。同年10月，新疆自治区和兵团的经信、环保部门联合印发《关于实行水泥错峰生产有关要求的通知》，新疆率先成为试点。后来北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、山东、河南主动加入试点。

2015年工信部、环保部联合印发《关于在北方采暖区全面试行冬季水泥错峰生产的通知》（工信部联原函〔2015〕542号），决定在北方地区2015—2016年采暖季全面试行水泥错峰生产。企业因产能严重过剩而根据市场规律自发停窑限产的市场化行为，首次在政府支持和引导下以水泥错峰生产的形式展开。中国水泥协会在工信部指导下，配套制订了《水泥企业错峰生产自律公约》范本，通过强化行业自律诚信，贯彻落实水泥错峰生产试点任务。

第二阶段是全面实施阶段。在总结试点经验的基础上，2016年《国务院办公厅关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》（国办发〔2016〕34号）将错峰生产作为压减水泥过剩产能的重要手段，要求“在采暖地区的采暖期全面试行水泥熟料（含利用电石渣）错峰生产”“其他地区水泥熟料装置在春节期间和酷暑伏天也应错峰生产”。国务院首次将错峰生产作为压减过剩产能的产业政策予以支持鼓励。同年，工信部联合环保部发布《关于进一步做好水泥错峰生产的通知》（工信部联原〔2016〕351号），部署2016—2020年错峰生产工作，北方地区全面实施水泥错峰生产，南方地区试行，当年错峰生产区域内大气质量明显改善，水泥行业扭亏为盈，为错峰生产工作常态化奠定基础。

2017年水泥错峰生产工作进一步得到京津冀及周边地区大气污染防治领导小组肯定，写入《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》（环大气〔2017〕29号）和《京津冀及周边地区2017—2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》（环大气〔2017〕110号），工信部办公厅和环保部办公厅印发《关于“2+26”城市部分工业行业2017—2018年秋冬季开展错峰生产的通知》（工信厅联原函〔2017〕602号），北方地区全面实施水泥错峰生产，南方地区试行。

第三阶段是推广应用阶段。2018年6月，《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》提出“重点区域采暖季节对重点行业企业实施错峰生产”。《国务院关于印发打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知》（国发〔2018〕22号）提出“加大秋冬季工业企业生产调控力度，各地针对钢铁、建材、焦化、铸造、有色、化工等高排放行业，制定错峰生产方案，实施差别化管理”、“要将错峰生产方案细化到企业生产线、工序和设备，载入排污许可证”、“企业未按期完成治理改造任务的，一并纳入当地错峰生产方案，实施停产”、“属于《产业结构调整指导目录》限制类的，要提高错峰限产比例或实施停产”。

《京津冀及周边地区2018-2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》（环大气〔2018〕100号）、《汾渭平原2018-2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》（环大气〔2018〕132号）、《长三角地区2018-2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》（环大气〔2018〕140号）等文件，明确要求各地因地制宜实施工业企业错峰生产。错峰生产政策进一步夯实，并扩大到了建材、钢铁、焦化、有色、铸造、化工等多个行业，1.3万家企业开始实施错峰生产。2019年，北方重点区域地方政府纷纷印发2019－2020年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案，一般在当年11月15日至来年3月15日时段实施停止工业窑炉煅烧工序，执行错峰生产。

第四阶段是常态化错峰阶段。2020年12月，工业和信息化部、生态环境部联合印发《关于进一步做好水泥常态化错峰生产的通知》（工信部联原〔2020〕201号），充分肯定了水泥错峰生产的经济、环境和社会效益，并在工信部联原〔2016〕351号文件基础上，提出了“常态化”概念，保障了今后较长时期内水泥错峰生产政策的一致性、连贯性和稳妥有序实施。

2020年工业和信息化部牵头组织开展重点工业行业综合督查检查，水泥错峰生产首次被列为淘汰落后和化解过剩产能督查检查工作要点，这标志着，水泥错峰生产与产能减量置换政策一样，成为淘汰落后和化解过剩产能的有效产业政策调控手段，并在今后全国督查检查工作中成为常规项目。

   二、《通知》的导向和原则

“十三五”期间，水泥错峰生产得到全面推行，有效缓解了水泥产能严重过剩矛盾，推动了行业供给侧结构性改革，减少了大气污染物排放，取得了明显的经济、环境和社会效益。一方面，水泥行业依靠错峰生产政策，“十三五”期间，减排二氧化碳17.2亿吨，二氧化硫6.5万吨，氮氧化物240万吨，颗粒物3.1吨，节约煤炭亿余吨。水泥错峰生产是调节存量熟料产能的产业政策，巩固了去产能成效和碳减排效果，促进水泥行业提前实现碳达峰。错峰生产成为水泥行业推进生态文明建设、化解产能严重过剩矛盾和做好碳达峰、碳中和的有效政策措施。另一方面，当前水泥产能严重过剩的结构性矛盾依然存在，大气污染防治攻坚战任务依然艰巨。我国正处在实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，建立了门类齐全、体系完整、规模庞大和具有较高技术水平的产业体系，产业结构不断优化升级。水泥行业在这宏伟壮阔的大背景下，必须不忘初心，牢记使命，坚持以深化供给侧结构性改革为主线，推进行业高质量、可持续发展。

全行业要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，牢固树立新发展理念，深入学习领会习近平生态文明思想，坚定不移执行《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》，适应水泥常态化错峰生产要求，坚持纲领性文件《国务院办公厅关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》(国办发〔2016〕34号)，巩固去产能成果。

以科学谋划、分类指导、差异管控、落实责任为水泥常态化错峰生产的原则，以加强绩效分级和区域联动为重点，合理缩短水泥熟料装置运转时间，达到有效压减过剩产能、避免水泥熟料生产排放与取暖污染排放叠加，以及减轻采暖期大气污染的目的，促进水泥行业绿色低碳发展和质量效益提升，加快实现高质量发展。

   三、《通知》制订的过程

自错峰生产工作开展以来，工业和信息化部会同生态环境部通过广泛征求有关部门、各地企业和行业协会的意见与建议；深入基层和企业开展调研和座谈工作；委托协会充分评估论证等方式形成了该《通知》，力争体现行业在压减过剩产能、维护市场公平竞争的呼声，凝聚生态文明建设的正能量。《通知》采纳了电石渣生产水泥熟料的生产线和承担居民供暖任务的生产线都应当参加错峰生产，有协同处置任务的生产线要适当降低水泥生产负荷，加大对不执行错峰生产企业的惩戒力度、发挥协会作用、引导企业公平竞争、防止市场垄断等行业集中的建议。

2019年1月，工业和信息化部原材料工业司、节能与综合利用司、生态环境部大气环境司、中国水泥协会、冶金工业规划研究院赴河北省邢台市、邯郸市，河南省安阳市实地调研重点区域2018～2019年水泥、钢铁、铸造等行业错峰生产工作。2019年3月，在工信部原材料工业座谈会上，中国水泥协会作了水泥错峰生产经验交流报告。2019年6月原材料工业司联合中国水泥协会赴内蒙、吉林调研水泥行业发展情况，办理人大代表的水泥错峰生产等建议并召开座谈会。2020年4月，在原材料工业司支持下，中国水泥协会以视频电话会议形式，主持召开推动水泥行业有序复工复产暨错峰生产工作座谈会。2020年6月，原材料工业司委托中国水泥协会牵头开展《建材行业现代化治理能力体系政策研究》，将水泥错峰生产作为建材行业治理体系和治理能力现代化建设的重要手段，推进行业供给侧结构性改革。2019～2020年，中国水泥协会走访调研四十余家重点集团企业和二十余家地区协会，就错峰生产政策执行反馈情况召开三十余场全国性和冀晋鲁豫、泛东北等区域性错峰生产工作会议和座谈会，并向水泥熟料产能排名前50家企业（产能占全国比例近80%）和31家省级协会发函征求关于错峰生产的意见和建议，以《关于水泥错峰生产政策执行情况的报告》和《关于统筹推进水泥错峰生产和应急减排措施政策建议的函》两个文件上报工信部和生态环境部，为水泥常态化错峰生产的文件起草提供了支撑。

   四、《通知》的基本内容

“十三五”末期，随着政府、企业和协会共同发力，水泥错峰生产已经平稳有序朝着常态化方向迈进，逐步摸索出在保障水泥市场稳定供给的前提下，降低污染排放总量。北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆由省级工业和信息化主管部门会同生态环境厅（局）发文指导错峰生产。福建、广东、广西、云南由地方协会组织水泥企业开展错峰生产。预计在“十四五”时期，水泥常态化错峰生产工作将更加有效地化解产能严重过剩矛盾，凸显污染防治成效，成为行业供给侧结构性改革的常规政策工具。

《通知》共分七个部分。一是提高政治站位，强化责任担当；二是因时因地制宜，精准施策安排好错峰生产；三是统筹协调谋划，处理好错峰生产和经营管理的关系；四是加强部门协调，加大环保监督检查力度；五是发挥协会作用，开展行业自律；六是强化舆论引导，营造良好氛围环境；七是认真总结经验，夯实错峰生产常态化机制。

   五、《通知》的实施

《通知》总要求是辽宁、吉林、黑龙江、新疆每年自11月1日至次年3月底连续错峰生产至少5个月；北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东、河南每年自11月15日至次年3月15日连续错峰生产至少4个月；陕西、甘肃、青海、宁夏每年自12月1日至次年3月10日连续错峰生产至少3个半月。其他地区在春节、酷暑伏天、雨季和重大活动期间开展错峰生产。各地区结合本地实际及空气质量情况进一步明确具体错峰生产时间。

在贯彻实施《通知》时，各地工业和信息化主管部门应会同生态环境部门加强协调配合，加大落实监督和检查力度，公开曝光不执行行规行约、不守信、不开展错峰生产的企业，认真总结好经验好做法并予以宣传，及时通报处理落实不到位的负面典型；水泥企业要提前谋划、科学组织，保障水泥市场供应和员工工资福利，骨干企业要充分发挥引领带头作用；中国水泥协会要组织制修订行规行约，强化行业自律，建立跨区域的业内协调机制；各地区水泥协会要大力引导和协调督促相关企业加强自律，认真落实工业和信息化、生态环境主管部门的工作部署；传统媒体、新型媒体等各种渠道要大力宣传错峰生产。

在实际工作中，由各省（区、市）工业和信息化主管部门会同生态环境部门实化细化错峰生产常态化机制，及时掌握水泥错峰生产执行情况，切实加强政策协同，形成合力，依照有关法律法规严格监督执法，切实增强产业政策的执行效力。

把生态文明建设融入传统产业发展全过程

水泥常态化错峰生产政策解读之二

2020年12月21日，工业和信息化部、生态环境部联合印发了《关于进一步做好水泥常态化错峰生产的通知》（工信部联原〔2020〕201号）（以下简称《通知》），是对《工业和信息化部 环境保护部关于进一步做好水泥错峰生产的通知》（工信部联原〔2016〕351号）的延续和加强，旨在通过明确导向的产业政策形成水泥常态化错峰生产机制，成为水泥行业防治污染、推进生态文明建设、化解产能严重过剩矛盾、做好提前实现碳达峰的“助推器”。

   一、立足我国生态文明建设的时代背景

《通知》肯定了错峰生产贡献。“十三五”期间，水泥错峰生产得到全面推行,有效缓解了产能严重过剩矛盾,推动了行业供给侧结构性改革,减少了大气污染物排放,取得了明显的经济、环境和社会效益。并且要求“利用传统媒体、新型媒体等等各种渠道大力宣传错峰生产对化解过剩产能、节能减排、促进行业提质增效的重大意义”。

“污染防治”是生态文明建设的重要内容，从“十三五”提出的“坚决打好污染防治攻坚战”到“十四五”的“深入打好污染防治攻坚战”，污染防治力度不断加大，所有行业都有责任和义务为深入打好污染防治攻坚战做贡献。《通知》强调全行业要深入学习领会习近平生态文明思想。错峰生产作为水泥行业有效减轻采暖期大气污染的措施，应予以坚持，不能松懈。据统计，水泥行业依靠工信部和生态环境部联合推行的错峰生产政策，“十三五”期间减排二氧化碳17.2亿吨，二氧化硫6.5万吨，氮氧化物240万吨，颗粒物3.1吨，节约煤炭亿余吨，巩固了去产能成效和碳减排效果。水泥行业在“十三五”向“十四五”过渡期间碳排放有逐渐达到峰值的趋势。预计“十四五”时期在继续压减产能、淘汰落后和巩固去产能的基础上，水泥行业可提前实现碳达峰。在东北地区、蒙宁陕晋鲁豫、京津冀及周边、汾渭平原，水泥错峰生产避免了熟料生产排放与秋冬季燃煤锅炉供暖期间的污染排放叠加，缓解了雾霾带来的环境压力。尤其是在长三角地区和京津冀及周边连接区的山东、河南具有水泥产能布局集中、产能产量大、基础排放量大、能源和产业结构性问题突出、以公路运输为主等特点，单靠特别限值排放的常规环保法规约束难以实现整个区域空气质量的加速明显改善，因此由当地政府部门和协会组织配合，协调企业在秋冬季采暖期错峰生产的基础上，增加了在雨季汛期、酷暑伏天、重大活动期间的错峰生产安排，污染防治效果明显，有利于加快形成生态文明建设和生态环境保护制度体系。

   二、顺应了有效化解产能严重过剩的行业呼声

当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，新一轮科技革命和产业变革持续深化，产业发展面临的内外部环境发生了深刻变化。“十三五”期间，一方面水泥行业取得了较好成绩，效益好转，销售利润率高于工业平均水平，利润总额稳增长。水泥行业2016年实现利润518亿元，2017年实现利润877亿元，2018年实现利润1546亿，2019年实现利润1867亿元。2019年水泥产量和产品销量增长，水泥行业实现营业收入1.01万亿元（占建材行业总产值40%），同比增长12.5%。2019年水泥产能总量下降，但行业利润是2016年的三倍多。但另一方面，中国水泥行业正处于转型期，国际政治经济形势异常复杂严峻，国内经济下行压力明显加大，总体上水泥产能严重过剩的结构性矛盾依然存在。错峰生产是调节产量的政策工具，对保障企业有足够的投资能力支撑加大科技创新力度、加快过剩产能出清、加强淘汰落后产能等尤为重要。

《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）将水泥列为产能严重过剩行业，《国务院办公厅关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》（国办发〔2016〕34号）通过严禁新增产能、淘汰落后产能、推行错峰生产、推进联合重组和严肃减量置换起到了压减过剩产能的作用，水泥错峰生产化解过剩产能的效果尤为突出。目前我国水泥熟料设计产能（生产许可在有效期内）为18.2亿吨（结合科技进步、工艺管理水平提高、产业链协同等因素实际产能可发挥到21亿吨左右），“十三五”期间通过错峰生产压减过剩产能，效果显著。

   三、体现了水泥行业供给侧结构性改革的内容和要求

水泥是重要的基础原材料，对国民经济和社会发展有着重要的战略保障作用。作为传统行业，水泥行业也是资源综合利用和生态文明建设的重点行业。水泥行业加大供给侧结构性改革，对于抗震救灾、防洪防汛、工程灾难抢险抢救、边防沿海沿江军事工程、建筑设施供应链稳定等有着重要影响。错峰生产落实了供给侧结构性改革“去产能”的任务，真实有效地化解了产能严重过剩矛盾，为行业效益稳增长创造了条件。错峰生产政策使得水泥市场逐渐形成了供需动态平衡，熟料和水泥平均价格逐步实现了理性回归，我国水泥价格与发达国家平均价格（约80～100美元/吨）的差距缩小到15～20美元/吨。

行业效益转好，企业才有条件逐年加大在环境保护、现代物流、智能化建设、科技创新、强链补链等方面的投资，加快行业高质量发展步伐。据统计，2019～2020年开工的水泥重大关键项目（包括新材料等产业链强链补链项目、智能化、绿色化、服务化、高端化技术改造项目）超过200个，总投资额约590亿元，超过2016年全行业利润。由于行业效益稳增长，在2020年疫情和汛情叠加的情况下，水泥行业坚持做好“六稳”工作，落实“六保”任务，实现了“稳就业、稳投资、稳预期”，“保就业、保产业链供应链稳定、保基层运转”。水泥产品属于“重载短腿”产品，矿山资源全部来源于国内，除极其少量特种水泥出口外，通用水泥产品基本是国内市场，关键设备已经国产化，错峰生产的政策红利保障了水泥行业“内循环经济”体系的畅通，助推行业供给侧结构性改革。

错峰生产政策从制修订到贯彻落实的成功，离不开政府搭台、企业唱戏和协会助力。今后水泥常态化错峰生产将继续在政府政策引导、企业落实、行业自律、协会协调的共同努力下，实现环境效益、社会效益和经济效益等多方面共赢。

发挥产业政策引导作用 错峰生产列入行业治理体系

水泥常态化错峰生产政策解读之三

供给侧结构性改革的主要目标，就是实现高质量、可持续发展。构建现代产业体系是实现高质量、可持续发展的关键所在，发挥产业政策的引导作用对构建现代产业体系意义重大。2020年12月21日，工业和信息化部、生态环境部联合印发的《关于进一步做好水泥常态化错峰生产的通知》（工信部联原〔2020〕201号）（以下简称《通知》）科学把握和正确处理政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，为水泥市场提供了稳定、公平、透明和可预期的施策环境，激发市场主体活力，弘扬企业家精神，推动企业发挥更大作用，成为水泥行业治理体系和治理能力现代化的有机组成。

   一、抓住关键问题，因业施策

水泥错峰生产政策的持续实施和不断优化，是常态化错峰生产政策功能效果发挥的动力源泉。回顾2014年水泥行业产能严重过剩，北方地区近40%水泥企业亏损，行业主管部门以有效化解产能严重过剩矛盾为目标，将政府协商和行业自律相结合，大胆支持北方地区水泥企业在秋冬季试行错峰生产停窑限产，合理缩短水泥熟料装置运转时间，有效压减过剩熟料产能，同时避免水泥熟料生产排放与冬季采暖季取暖锅炉排放叠加，减轻采暖期大气污染。北方地区冬季是水泥需求淡季，供暖期燃煤锅炉运行叠加了污染排放，南方地区夏季雨期是水泥需求淡季，氮氧化物减排是污染防治工作的重点。基于这些行业特征，错峰生产政策将化解产能严重过剩矛盾与防治环境污染相结合，是我国制造业深化供给侧结构性改革的大胆创新和成功实践，为水泥行业结构调整、企业转型升级和推进行业高质量发展创造了有利条件，是重大产业政策因业施策的创新成果，为“十三五”期间水泥行业发展做出了历史性的贡献。《通知》的出台，再次强调了错峰生产对于巩固去产能成果、促进水泥行业绿色低碳发展和质量效益提升的重大意义，实化细化了常态化错峰生产机制。

   二、做好顶层设计，成为行业治理体系有机组成

顶层设计形成了包含统筹全局、逐级实施、贯彻落实、执行反馈、监督检查的闭环。水泥错峰生产在“十三五”期间得到全面推行，全局思维突显。错峰生产推动了行业自律，维护了市场公平竞争环境，促进了行业效益稳增长，是防治污染、行业供给侧结构性改革取得的重要成绩，是有效化解产能严重过剩的政策抓手。错峰生产作为产业政策组合拳，成为水泥行业治理体系和治理能力现代化的有机组成部分。2020年水泥错峰生产首次被列为全国重点工业行业综合督查检查范围，成为淘汰落后和化解过剩产能的有效产业政策调控手段，并在今后全国督查检查工作中成为常规项目。

水泥行业探索形成了以产业政策为抓手的供给侧结构性改革路径：实施减量置换政策、推进联合重组、淘汰落后产能，达到严禁新增产能之目的，优化产能布局，给新建项目留出发展空间，调节增量；实施错峰生产政策，尊重市场规律和按照环保要求提前谋划生产，调节存量。水泥行业这些产业政策压减了一部分过剩产能，严格执行环保、节能、技术、安全等政策法规，实现了行业稳增长、调结构、促创新、增效益。

《通知》在制订过程中与其他产业政策进行了协调对接，加强了政策协同，形成了政策合力，加强和扩展了产业政策引导作用。《通知》给出了有力的惩戒手段，将调节存量的错峰生产政策和新建项目前置条件的产能置换政策挂钩，“对不执行行规行约、不守信、不开展错峰生产的企业，必要时进行约谈，拒不改正的要在下一年省级工业和信息化主管部门按年度更新并公告的本地区水泥熟料生产线清单中注明，限制其生产线作为产能置换指标交易”。

   三、激发市场主体活力，调动企业积极性

错峰生产政策是现行的国家各类产业政策中广受企业欢迎、能够充分有效调动企业积极性的亮点政策，水泥企业从“要我错峰”转变为“我要错峰”。较多大企业集团逐渐改变了全年满负荷甚至过载生产的传统经营模式，通过协调生产运营、物流等方式，根据市场需求、环保要求和按照年度公布的错峰生产方案提前谋划、科学合理安排生产计划，保障水泥、熟料产品市场供应和价格平稳；在错峰生产期间进行水泥窑、环保设施年度检修及技术改造等工作，发挥工会作用,组织员工培训、活动和落实休假制度。大企业集团发挥了市场主导和带头示范作用，树立典范，互相监督，共同严格执行错峰生产政策。

值得一提的是，水泥行业央企国企党委书记将错峰生产政策宣贯于专题党课之中，将践行错峰生产政策融入到对生态文明建设、推动供给侧结构性改革的责任担当中。有一大批民营企业负责人在座谈会上将认真执行错峰生产政策、维护公平竞争与弘扬企业家精神相结合。企业领导人的责任感、荣誉感、使命感增强，加深了诚信的行业文化。

   四、深化“放管服”改革，协会发挥作用

目前20余省、直辖市、自治区工业和信息化主管部门联合生态环境主管部门在错峰生产政策实施过程中不断探索，逐渐形成了有效工作机制，及时发布年度水泥错峰生产方案，各级部门勤勉尽责，认真贯彻落实，各级行业协会密切配合，形成了良好的氛围环境。政府、企业、协会之间相互配合，共同落实错峰生产的行动越来越和谐。

“十三五”期间中国水泥协会先后出台了《关于全面推进水泥行业错峰生产实施的指导意见》《水泥行业错峰生产工作实施细则》《水泥行业错峰生产规则认定》等行规行约，并联合地区水泥（建材）协会，积极配合各级政府、引导水泥企业参与错峰生产，及时总结科学精准的错峰生产经验，加强行业自律诚信，化解矛盾，组织区域错峰生产月度工作会议，协调相邻省、省内各区域市场，联动执行错峰生产。坚持水泥错峰生产方案“差异化”，按各地产能过剩程度不同和市场需求动态变化进行错峰生产。摸索重污染天气重点行业应急减排期间统筹错峰生产，在应急减排基础上保障产品供给。为了保障市场公平竞争和稳定供给，对于未能在规定时间执行错峰生产的企业，协会引导督促企业补足错峰生产天数。在水泥产能严重过剩的泛东北地区（内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江），协会发挥桥梁纽带作用，促成多家集团企业负责人联合成立了推进泛东北水泥产业结构调整领导小组，其中一项重要工作内容就是加强行业自律，贯彻落实错峰生产政策。下一步，为了落实落细《通知》要求，中国水泥协会将牵头制定《水泥常态化错峰生产细则》《水泥常态化错峰生产执行检查办法》等。

自律是一个行业发展成熟的标志。行业自律就是指全行业自觉遵守各项政策法规，发展生产力、改善生产关系是行业自律的动力源泉。水泥行业属于基础原材料行业，水泥产品特点是同质化、标准化。在水泥产能严重过剩、严禁新增产能的背景下，行业自律是实现高质量、可持续发展的关键因素。以淘汰落后、压减过剩产能来推进结构调整，从供给端调节产量以适应市场需求，提升优质产能的利用率，是水泥行业深化供给侧结构性改革的有效措施。在今后较长时期内，常态化错峰生产将是调节水泥熟料产量的产业政策工具，也将继续是行业自律的重要内容。

把握常态化水泥错峰生产新要求

构建新时代高质量发展的新格局

水泥常态化错峰生产政策解读之四

2020年12月21日，工业和信息化部、生态环境部联合印发了《关于进一步做好水泥常态化错峰生产的通知》（工信部联原〔2020〕201号）（以下简称《通知》），与以往错峰生产文件相比，在新时期发生了新变化，提出了新要求，水泥企业要认真贯彻落实《通知》要求，统一思想凝聚共识，推动行业高质量发展构建新格局。

   一、更加注重结合实际，保障市场公平竞争

污染防治、减少碳排放和压减过剩产能是水泥错峰生产的根本目的。《通知》延续《工业和信息化部 环境保护部关于进一步做好水泥错峰生产的通知》（工信部联原﹝2016﹞351号），列出了北方采暖区北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、山东、河南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等15个省（自治区、直辖市）在秋冬季的具体错峰生产时间。煤炭既是水泥熟料生产的燃料又是原料，一般消耗量在95-110 kgce/t熟料左右。采暖期北方地区开展水泥错峰生产，除了达到污染防治、减少碳排放和压减过剩产能目的外，还能缓解区域性、时段性及结构性煤炭供应紧张问题。2020年入冬以来受大范围强降温等多种因素影响，全国用煤用电用气需求大幅攀升。部分地区紧急开展水泥错峰生产停窑限产，在雨雪降温天气下优先满足居民取暖用电用煤需求，保障了民生和重点需求。

《通知》在继续要求其他地区也结合实际“在春节期间、酷暑伏天和雨季开展错峰生产”外，还增加了“重大活动期间”也应开展错峰生产。《打赢蓝天保卫战三年行动计划》列入的重点区域范围（京津冀及周边地区，包含北京市，天津市，河北省石家庄、唐山、邯郸、邢台、保定、沧州、廊坊、衡水市以及雄安新区，山西省太原、阳泉、长治、晋城市，山东省济南、淄博、济宁、德州、聊城、滨州、菏泽市，河南省郑州、开封、安阳、鹤壁、新乡、焦作、濮阳市等；长三角地区，包含上海市、江苏省、浙江省、安徽省；汾渭平原，包含山西省晋中、运城、临汾、吕梁市，河南省洛阳、三门峡市，陕西省西安、铜川、宝鸡、咸阳、渭南市以及杨凌示范区等）早就已经在“重大活动期间”开展错峰生产。有的地区开展重大活动，提前半年甚至一年就列出了详细的时间地点安排，这为制定年度错峰生产方案，提前谋划科学合理安排生产时间留出了较长缓冲期，确保各部门统筹协调、顺利平稳执行水泥错峰生产。

目前全国整体上水泥产能过剩，总体实际需求小于生产和供给能力。多数省区之间的水泥市场是互通的，因此区域联动开展错峰生产是保障市场公平竞争的前提，否则，不执行错峰生产地区，水泥产品可能会大量流向严格执行错峰生产停窑限产的地区，挤占原本有限的市场，容易造成恶意倾销，破坏市场公平竞争环境。在某一区域，如果有的水泥熟料线因种种理由拒不执行错峰生产，或是豁免错峰生产幅度过大，缺少统一的规划和联动措施，不但容易打击认真执行错峰生产企业的积极性，而且损害了守规矩企业的利益，破坏错峰生产政策执行力度。

《通知》强调了“所有水泥熟料生产线都应进行错峰生产”。对电石渣生产水泥熟料线给出了“错峰置换”的方式，并且明确“各地工业和信息化主管部门要组织电石渣生产水泥熟料的生产线与当地非电石渣水泥熟料生产企业沟通协调”。目前新疆、宁夏和内蒙古PVC企业电石渣生产水泥熟料生产线较多，而这些地区既涉及氯碱石化行业，又涉及水泥行业，水泥产能严重过剩，污染防治也是重头戏，协调好这两种工艺的水泥熟料生产线难度大任务重。“错峰置换”的经验来源于新疆等地，考虑到当地PVC企业电石渣水泥熟料生产线不易停窑的工艺特点，由水泥熟料生产线增加错峰生产天数代替PVC企业参加错峰生产；由电石渣水泥熟料线将熟料以合理的成本价格出售给这些替代其错峰生产的水泥熟料生产企业，这既充分发挥了市场在资源配置中的决定性作用，又更好发挥政府作用，由主管部门组织企业沟通协调，有利于保障公平公正，避免垄断和市场扭曲。

《通知》对“承担居民供暖任务的生产线”要求“在非采暖季、非错峰生产期间补足错峰时间”，明确了承担供暖任务的水泥企业应当补足错峰生产天数。实际上，利用水泥窑余热供暖不稳定、能源转换效率低，随着地方加大集中供暖改造力度，如无特殊必要，水泥熟料生产线很少承担供暖任务。采暖期是北方地区水泥市场淡季，企业在淡季时库存满而停止生产是自发的市场行为，很少有企业愿意在非采暖季也就是市场需求旺季时停窑来补足错峰生产时间，《通知》这一要求能够解决之前有些水泥企业以供暖任务为由逃避错峰生产的问题。

《通知》也对承担协同处置任务的生产线予以考虑，“有全年协同处置城市生活垃圾及有毒有害废弃物等任务的生产线可以不进行错峰生产，但要适当降低水泥生产负荷”。《通知》虽然没有明确到底降低多少生产负荷，“全年”如何定量，如何界定协同处置等，但是提出“分类指导、差异管控”，“支持中国水泥协会组织制修订行规行约，强化行业自律”，“各地区水泥协会要大力引导和协调督促相关企业加强自律”，这给协会发挥专业优势，牵头制定行规行约留出空间。

   二、重视市场主体作用，规范生产运营管理

《通知》首次增加了对企业的详细指导，强调“统筹协调谋划，处理好错峰生产和经营管理的关系”，体现了以市场为主体的思想。随着错峰生产常态化，“提前谋划、科学组织，保障水泥市场供应和员工工资福利”成为执行错峰生产的硬性条件。企业执行错峰生产压减了过剩产能，市场有序规范而效益转好，员工工资福利非但不减少，反而有所提高。相信今后工会将发挥更大作用，在错峰生产期间组织员工培训、活动和落实休假制度。

《通知》不仅延续了之前“错峰生产期间统筹做好水泥窑、环保设施检修及技术改造等工作，着力改善生产环境”的要求，还结合近几年开展的污染防治攻坚战成果，将以前对错峰生产期间技改“实现达标排放”的要求上升到了“深化环境治理”，这将进一步巩固污染防治、推进生态文明建设。对水泥生产设备进行例行检修，是排除重大安全隐患、保障稳定安全生产的常规措施。工业和信息化部《关于进一步加强工业行业安全生产管理的指导意见》（工信部安全〔2020〕83号）提出“综合利用产业政策、法规标准、技术改造、化解过剩产能等手段防范化解风险隐患，促进源头治理”，“通过技术改造促进企业提升本质安全水平”。错峰生产为企业定期停窑检修创造有利的时间条件，起到加强安全生产的作用，这是执行错峰生产的一大好处。

《通知》首次提出“骨干企业要充分发挥引领带头作用，持续推进行业治理体系和治理能力现代化”，这不仅是对骨干企业带头执行错峰生产的肯定和鼓励，而且给了骨干企业新的任务——持续推进行业治理体系和治理能力现代化，同时也标志着将错峰生产列入行业治理体系和治理能力现代化范畴，是落实《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的具体举措。

《通知》提出了做好“六稳”工作、落实“六保”任务”。2020年面对突如其来的新冠肺炎疫情，中国水泥行业依然取得了稳增长调结构增效益的较好成绩，这得益于在统筹疫情防控和经济社会发展的基础上，理顺产业链供应链上下游的关系，利用错峰生产调节积压库存合理配置资源，支持上游企业待下游需求恢复后有序复工复产，保障了市场供应和价格平稳。

   三、增强政策合力作用，惩戒措施再度升级 

仅靠企业自觉、行业自律等无法保障错峰生产政策的全面落实。《通知》与相关环保、化解过剩产能领域其他政策进行了协调对接，加强了政策协同，形成政策合力，加强和扩展了常态化错峰生产的政策引导作用。《通知》进一步明确了“各地工业和信息化主管部门应会同生态环境部门加大落实和检查力度，监督企业认真执行相关法律法规和强制性标准，强化对企业环保设施运行情况检查，促进环境绩效水平不断提升”。各地工信和生态环境两部门联合检查，除了检查企业错峰生产是否执行到位外，还要检查企业是否遵守《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》等法律、法规及GB 4915《水泥工业大气污染物排放标准》、《重污染天气重点行业应急减排措施制定技术指南（2020年修订版）》，以及地方标准等。地方标准应当与国家强制性标准保持一致，或是更加严格。如果违反国家强制性标准，按照《国务院办公厅关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》（国办发〔2016〕34号）“污染物排放达不到要求或超总量排污的，实施按日连续处罚；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭”。按照十六部门《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》（工信部联产业﹝2017﹞30号）“严格执行环境保护法律法规，对超过大气和水等污染物排放标准排污、违反固体废物管理法律法规，以及超过重点污染物总量控制指标排污的企业，责令采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭”。

《通知》与生态环境部《重污染天气重点行业应急减排措施制定技术指南（2020年修订版）》（以下简称《应急减排措施》）形成了协同关系。《通知》主要针对水泥行业指导错峰生产，《应急减排措施》要求北京、天津、河北、山西、上海、浙江、江苏、安徽、山东、河南、陕西等地区的重点行业在重污染天气预警期间根据绩效分级进行应急减排。依照《应急减排措施》评选认定的A级企业，重污染天气预警应急减排时可以采取自主减排措施不停窑，重污染天气预警与错峰生产时期重叠时，应当执行更为严格的减排规定。原则上，多项政策法规的要求有重叠时，应当执行更为严格的要求。

《通知》首次将错峰生产和产能置换挂钩，“对不执行行规行约、不守信、不开展错峰生产的企业，必要时进行约谈，拒不改正的要在下一年省级工业和信息化主管部门按年度更新并公告的本地区水泥熟料生产线清单中注明，限制其生产线作为产能置换指标交易”。正在征求意见还未正式颁布的工业和信息化部《水泥玻璃行业产能置换实施办法(修订稿)》也同步将此作为惩戒措施“违反错峰生产规定被省级及以上工信或环保部门约谈后拒不改正的水泥企业所涉及的熟料产能”“不予履行产能置换公示公告程序”。实施产能置换是水泥新建项目的前置条件，省级工业和信息化主管部门按年度更新并公告的水泥熟料生产线清单是摸清家底、严禁新增水泥产能的“天花板”，也是确认可用于产能置换指标有效性的要件之一。该惩戒措施如果真的能落实落细，预计对严格执行错峰生产是大有裨益的。

2020年由工业和信息化部牵头组织开展的重点工业行业综合督查检查，水泥错峰生产首次被列为全国督查范围。这一系列的全国督查主要内容是对重点地区省级政府淘汰落后产能、化解过剩产能的工作进行检查。这标志着，水泥错峰生产与产能减量置换政策一样，成为淘汰落后和化解过剩产能的有效产业政策调控手段，并在今后全国督查检查工作中成为常规项目。

   四、发挥协会协调优势，推动政策落实落细

随着深化“放管服”改革，充分发挥协会作用，《通知》延续了对全国性行业协会组织企业参加错峰生产的支持态度，“支持中国水泥协会组织制修订行规行约，强化行业自律，建立跨区域的业内协调机制，做好错峰区域与非错峰区域的协同协作”。《通知》也继续支持地区协会组织企业开展错峰生产工作，要求“各地区水泥协会要大力引导和协调督促相关企业加强自律”。除此之外，考虑到“十三五”期间，各地区水泥协会基本已经将组织企业错峰生产列入日常工作，落实水泥常态化错峰生产将成为行业协会重要的协调性工作，进一步要求各地区水泥协会“认真落实工业和信息化、生态环境主管部门的工作部署，同时防止违规企业利用错峰生产哄抬水泥产品价格，保障市场稳定供给”。这也呼应了新形势下做好“六稳”工作、落实“六保”任务的总体要求，给行业协会留出政策发挥空间，形成政府、企业、协会的合力，在年度错峰生产方案制定之初就考虑到长期的市场需求，也为应急突发事件做好预案，减少价格大幅度波动，最终目的是为了保障市场稳定供给，保障产业链供应链稳定。各地区协会将根据当地实际，配合省级有关部门制定差异化的年度水泥错峰生产方案，做好错峰生产工作的同时要提高反垄断意识。

   五、加强宣传畅通举报，及时总结夯实机制

《通知》首次提出了加大对错峰生产的宣传力度，“利用传统媒体、新型媒体等各种渠道大力宣传错峰生产对化解过剩产能、节能减排、促进行业提质增效的重大意义”，这有利于把握正确的舆论导向，营造积极的舆论氛围，创造良好的施策环境。自《通知》下发以来，数字水泥网利用官网、微信公众号等媒体渠道，开展错峰生产的系列专访，特别邀请行业和企业高层人士“共话水泥错峰生产，把脉“十四五”行业高质量发展”，为水泥行业高质量可持续发展建言献策，既宣贯了错峰生产政策，又凝聚了水泥行业共识，树立主人翁精神，共谋行业未来发展。《通知》还增加了“各地工业和信息化、生态环境主管部门要进一步畅通举报渠道，及时向社会公开电话、传真、电子邮箱、网络等多种举报渠道；对不执行行规行约、不守信、不开展错峰生产的企业公开曝光”。《关于畅通举报渠道 强化落后产能和产能违规置换查处的通知》（工信厅产业〔2018〕55号）指出“畅通举报渠道是淘汰落后产能和产能置换工作制度建设的重要部分。”并公布了落后产能和违规产能置换举报渠道。错峰生产是化解产能严重过剩的重要抓手，也应参照工信厅产业〔2018〕55号文件，公布错峰生产举报渠道。畅通举报渠道既有利于企业间互相监督落实错峰生产，落实主体责任，又利于行业主管部门完善监督检查机制，加强监督检查力度，提高执法效率，维护公开公正公平的市场竞争环境。

《通知》还明确各地工业和信息化、生态环境主管部门的职责，“要加强协调配合，及时掌握水泥错峰生产执行情况，保障水泥常态化错峰生产平稳有序、顺利进行”“对上一年度错峰生产执行情况，要认真总结好经验好做法并予以宣传，对落实不到位的负面典型及时通报处理，进一步实化细化错峰生产常态化机制”。

“人不率则不从，身不先则不信”。各级部门通力合作，履职尽责，主动担当作为，完善错峰生产常态化机制，全水泥行业认真贯彻落实，行业协会积极引导协调，才能构建新时代水泥行业高质量发展的新格局。

（作者系中国水泥协会副秘书长，协会碳减排专家委员会秘书长李琛。）